در میان تمامی مادهها و تبصرههای متعدد بودجۀ شورای شهر، شاید چشم نیازمندان به هیچکدام بهاندازۀ ماده ۱۷ نباشد. قید «در راهماندگان» در متن این ماده، راهِ بسیاری از شهروندان را در طول ادوار مختلف شورای شهر به اتاقهای اعضاء کشانده تا از این محل، دستگیریای کنند. اما با تمام اهمیت این مادۀ یاریرسان، چترش برای همه و بهطور یکسان سایه نمیگستراند و مصداق گزارۀ معروفِ «همه با هم برابرند؛ اما برخی برابرترند» شده است!
ماده ۱۷ و موارد مصرف آن، هنوز چرتکۀ غایبی در بودجۀ شهرداریها دارد. مادهای که در وجه قانونیاش، صندوق کمک به مستمندان است و در بُعد مدیریتیاش، دامنۀ هزینهکردی عجیب و غریب داشته است. کمک به افراد نیازمند، مستمند و اشخاصی که برای درمان، تحصیل، ازدواج، اسکان و… نیاز به مساعدت مالی دارند، ازجمله مواردی است که از محل این بودجه، اعطاء میشود؛ اما در ساختار مدیریت شهری، هزینهکرد این ماده در دورههای مختلف شورا، رویۀ شفافی نداشته است.
این وضعیت مخدوش را بهصورت مصداقی، میتوان از قول اعضای شورای شهر کرج رصد کرد. برخی اعتبار ماده ۱۷ را در نیمۀ اول سال، تمامشده اعلام میکردند و برخی با کفگیری که هنوز به تهِ دیگ نخورده، زیر درخواست مُراجع را امضاء کرده و فرد متقاضی را با آن مکتوب، روانۀ شهرداری میکردند. بعدها در ابتدای شورای پنجم، بحثهای داغی حول ساماندهی نحوۀ هزینهکرد ماده ۱۷ شکل گرفت و برخی هشدار دامنۀ رشد «رانت» را از محل آن دادند. حتی اما و اگرهای بسیاری بر لایحۀ ۹۰۰ میلیونی شهرداری کرج برای کمک به مدیران و معاونین از محل این ماده آوردند تا قیدی که میگوید توشۀ این مبحث برای کمک به مستمندان پر و خالی شود، از جیب مدیران جهت تشویق مالی سَر درنیاورد. اما با تمام این هشدارها هنوز این بخش از بودجه، کانالکشی انضباطی نشده است.
به تعبیر رئیس کمیسیون فرهنگی شورای شهر کرج، این بیانضباطی بهعلت ناسازگاری بررسی موارد این ماده در دو کمیسیون «فرهنگی» و «برنامهوبودجه» است. اکبر سلیم نژاد میگوید: «طبق قانون، شهرداری مکلف است در خصوص همۀ موارد جاری و عمرانی مرتبط با سازمان فرهنگی، اجتماعی و ورزشی، حدود یکدوازدهم بودجۀ پیشبینیشده را هزینه نماید و نظارت بر کیفیت هزینهها بر عهدۀ کمیسیون فرهنگی شورای شهر است؛ اما در حال حاضر بخشی از ماده ۱۷ به کمیسیون برنامهوبودجه میرود و بخشی در کمیسیون فرهنگی بررسی میشود.» وی همین امر را عامل برهم خوردن انضباط هزینهکرد این ماده میداند و اظهار میکند طبق این رویه: «مشخص نیست سقف ماده ۱۷ در سه ماه چقدر است!»
مسئلۀ دیگری نیز چوبِ لای چرخ، در گردش اصولی این ماده در میان شهروندان نیازمند است، ارثیهای که از شورای چهارم روی دوش شورای پنجم مانده است: بذل و بخششهای ناتمامی که وعده دادهشده و این شورا را موظف به ادا کرده است. به گفتۀ سلیم نژاد: «مشکل دیگر ما این است که بخشی از مصوبات شورای چهارم از محل ماده ۱۶ و ماده ۱۷، به شورای پنجم ارث رسیده و هیئتهای مختلف، سازمانها و نهادهای بسیار به ما فشار میآورند.»
- سوراخ شدن کیسۀ ماده ۱۷ با ضرب دیهها و جزای محکومیت
در موارد طرحشده در صحن نیز، نبودِ وحدت رویه در نحوۀ تخصیص، میان «برابرها» و «برابرترها» ی مشمول، خطکشی میکند. برخی از اعضای شورای شهر، کمک به کارکنان شهرداری را از ردیف این بودجه، وظیفۀ شورا میدانند و برخی دامنۀ حمایتگری ماده ۱۷ را تا کل شهر میگسترانند تا بر سر هر شخص مستمند یا در راه مانده سایه بکشد، چه عضو نیروهای شهرداری باشد و چه نباشد. دو رویکردی که موارد تخصیص را بر سِیر واحدی پیش نمیبرد.
با این حال، به تصریح حقوقیهای شورا، سالانه بیش از یک میلیارد تومان صرف پرداخت «دیه» میشود! روند جاری نشان میدهد «خلأ آموزشهای عمومی» به کارمندان شهرداری خصوصاً در میان کارکنان رفع سد معبر و پلیس ساختمان -که دامنۀ درگیری بیشتری با مردم دارند- کیسۀ ماده ۱۷ را با ضرب دیهها سوراخ کرده است! درواقع «مسئولیت مدنی» در شهرداری، وجهی است که بار غیبتش روی شانههای نحیف ماده ۱۷ میافتد. «مقدم»، مشاور حقوقی شورای شهر کرج میگوید: «وقتی ما از مسئولیت مدنی صحبت میکنیم، به مسئولیت شهرداری و مستخدمان آن در قبال شهروندان میرسیم که خلأ آموزش کارکنان، آن را محقق نمیکند. سالانه بیش از یک میلیارد تومان دیه و جزای محکومیت پرداخت میکنیم، در حالی که اگر یکدهم آن را به کمیسیون فرهنگی یا مرکز پژوهشها تزریق کنیم تا به کارکنان، آموزش عمومی در باب مسؤولیتهایشان دهند، با این اتفاقات گستردۀ ناشی از زدوخورد پلیس ساختمان یا مأمورین رفع سد معبر با مردم مواجه نمیشویم.»
- کنترل «رانت» در تقویت سمنها
بحثهای مربوط به ماده ۱۷ را میتوان از جوانب دیگری هم زیر ذرهبین برد: از آسیبشناسی این رویۀ کمک کردن تا چگونگی هزینهکرد از جیب این «مادۀ پناهنده»، نیز پیش کشیدن راهکارهای احتمالی که امکان سوءاستفاده و رانتِ حول این موضوع را از کار میاندازد. جامعهشناسان معتقدند از محل این ماده و تزریق اعتبارات آن به سمنها میتوان بخش فراوانی از اقشار کمتوان را زیر چتر حمایت گرفت.
دکتر عباس نعیمی جورشری در این خصوص گفت: «توسعه یک امر چندگانه است که از آن اصطلاحاً با عنوان توسعۀ متوازن یاد میکنیم و در صورتی هم شکل میگیرد که توسعۀ سیاسی، اقتصادی و فرهنگی همزمان با هم پیش رود. برای اینکه توسعۀ متوازن رخ بدهد بایستی ساختار اداری و اجرایی، ساختار سالمی باشد. حدود ۱۰۰ سال است که جهان سیاسی، جهان دولت-ملت است و در دوران دولت-ملتها مشغول زیستیم. در این بین، محور رابطی به نام تشکلهای غیردولتی وجود دارد که اینها نه مردم عادیِ پراکنده هستند و نه دولت و از آنها تحتعنوان سمنها یاد میشود و فکر میکنم توسعۀ متوازن با تقویت این تشکلها محقق میشود.»
این پژوهشگر تاریخ و علوم سیاسی افزود: «هرچقدر کشوری سمنهای قویتری داشته باشد، فعل توسعه با تأکید بر کاهش فساد، بیشتر رخ خواهد داد. درواقع سمنهای قوی، فساد را کاهش میدهند. دربارۀ بحث مذکور هم اگر مساعدتها از طریق سمنها صورت گیرد، منجر به کاهش فساد میشود؛ زیرا منافع فردی در این تشکلها بسیار کم است. فردی که کارمند اداره یا ذینفع در سازمانی است تعلقی به صنفی، طبقه یا قشری دارد که تلاش میکند از طریق آن پست سازمانی، منابع را به هدفهای مشخص خود تخصیص دهد. درحالیکه سمنها جمعیتهای داوطلبانه هستند و متشکل از تمامی قشرها و از سوی دیگر، منافع جمعی بر فردی در آنها اولویت دارد؛ درنتیجه امکان وقوع فساد بسیار کمتر میشود. بهعبارت دیگر، منافع عمومی در سمنها بهعنوان واسط دولت و ملت، بهتر دیده میشود؛ بنابراین تزریق منابع مالی به این تشکلها، به بهبود توسعه در بلندمدت کمک میکند.»
این مدرس دانشگاه در ادامه با آسیبشناسی سازوکار کمکدهی به مردم در قالب ماده ۱۷ -با شیوۀ حال حاضر- گفت: «آسیبی که در این روند وجود دارد متوجه ساختار اجتماعی است. ساختار اجتماعی در جهان جدید یعنی در ۲۰۰ سال اخیر و بهخصوص بعد از مباحث «وبر» در ۵۰ سال گذشته، جهان عقلایی و عقلانی شده است. کشورهای توسعهیافته هم در این گذار اینگونه تعریف میشوند که عقلانیت بیشتری در مناسبات اداری و سازمانی خود دارند. درواقع سازمان، جلوۀ انقلاب عقلانیست که در مدرنیته نمود پیدا کرد و باید به محیط اجتماعی تزریق شود. بستر اجتماعی پیشاعقلانی، بستر ارادتورزانه است. ارادتورزی یکی از مهمترین مؤلفههای بستر اجتماعی بهخصوص در مشرقزمین است؛ یعنی اینکه از طریق ارادت ورزیدن به رئیس، کدخدا و ریشسفید، صاحب موقعیت جدیدی میشویم. جهان عقلانی، این روند را نقد میکند چراکه شخصیت حقیقی را برمیدارد و شخصیت حقوقی را بهجای آن مینشاند و شخصیت حقوقی هم از دل سزاواریها بیرون میآید. اما در بستر فعلی، هرچقدر فرد، ارادتورزتر باشد بیشتر سهم میبرد و این خود به فساد اجتماعی دامن میزند. »
رییس دپارتمان جامعهشناسی مجمع متخصصین ایران خاطرنشان کرد: «از نگاه جامعهشناختی، بحث مدنظر شما مصداقی از همین قضیه است و درواقع بستر ارادتورزی را تقویت میکند و اتفاقاً به نفاق اجتماعی هم خواهد انجامید؛ چون امکان دارد که افراد به ارادتی هم که میورزند، اعتقادی نداشته باشند. بنابراین این رویه در کنار افزایش بیصداقتی، به گدامنشی هم دامن میزند و رفتهرفته فرهنگ را از شایستهسالار بودن به سمت ساختار ارادتورزانۀ پیشاعقلی پیش میبرد و نوعی حرکت ارتجاعیست.»
- لزوم تعامل شورا با نمایندگان بخش سوم جامعه
دکتر محمدرضا پویافر نیز، تعامل شورا با نمایندگان بخش سوم جامعه، ضمن این بخش از بودجه را مهم ارزیابی میکند: «این ایده میتواند موتور محرکهای در جهت توسعۀ شهر باشد، اینکه نیازی که همیشه در شکلگیری شبکههای ارتباطی داشتهایم، از کانال شورا و شهرداری حمایت شود. این رویه خیلی از مشکلات را حل میکند، ضمن اینکه وقت شورا و شهرداری، صرف امور مهمتر میشود. در قدم اول، گروهی به نمایندگی بخش سوم جامعه (سمنها و خیریهها) وارد تعامل با شورا شوند و در اتاق فکری، آییننامهای تنظیمشده و مشخص شود که از این محل میشود به کدام بخشها و به چه میزان کمک مالی کرد.»
این جامعهشناس و استاد دانشگاه اظهار کرد: «این ایدۀ مهمیست؛ چراکه باعث میشود نطفۀ شبکههای ارتباطی سمنها شکل بگیرد و رفتهرفته رشد کند. از سوی دیگر، فساد حال حاضر که از محل تمرکز سرمایه و برخوردهای سلیقهای و بیضابطه و نیز نبودِ حسابرسی وجود دارد تا حد زیادی کنترل میشود.»
وی تصریح کرد: «ما زیرساختها و آییننامههای قانونی داریم، هم در محور حمایت و هم دخالت دادن و نقشآفرینی سمنها و مؤسسههای خیریه و یکی از راههایی که این ایدهها را اجرایی میکند، تسهیل فرآیندهای مدیریت شهری ازجمله همین تقسیم کردن منابع ماده ۱۷ است. باید بهضرورت تشکیل شبکههای ارتباطی جدی فکر کنیم چراکه این شبکهها میتوانند هم به توزیع عادلانۀ امکانات کمک کنند و هم شفافسازی را مقدور میسازند، ضمن اینکه به توسعۀ اجتماعی و فرهنگی در بلندمدت هم خواهند انجامید.»
- جای خالی آییننامۀ شفاف
اما دستاندازهای تحقق این ایده چیست؟ رئیس کمیسیون برنامهوبودجه، حقوقی و نظارت و تحول اداری شورای شهر کرج در این خصوص گفت: «برخی از بررسیها نشان میدهد گاهی، مواردِ ماده ۱۷ به کسانی تعلق میگرفته که بر اساس قانون مستحق آن نبودهاند، اعم از نزدیکان و همکاران شهرداری، یا یک سری مشتری دائم بودند که هرماه مبلغی را میگرفتند. در حال حاضر این رویه کمرنگتر شده و نسبت به پرداختها دقت بیشتری صورت میگیرد. به عبارتی در قالب ساختار جدیدی که هرکدام از همکاران لحاظ کردهاند، این بودجه هزینه میشود. اما به این معنی که کل فرآیند سیستمی شده باشد، یا فرآیندش دقیق تعریف شده باشد و درخواستها از یکجا بیاید و پالایش شود و خروجی پیدا کند، نه! کار هنوز متمرکز نیست.»
عباس زارع در بیان موانع رسیدن به سازوکاری مشخص در این رابطه، مشغلههای بیشمار مدیریت شهری را دلیل آورد. زارع اظهار کرد: «علت اصلی این است که اولویتهای خیلی بیشتری داشتیم. کل مبلغ ماده ۱۷ در قیاس با ارقام چشمگیری که در ردیفهای دیگر هست، متفاوت است و هنوز فرصت لازم برای اینکه بتوانیم در رابطه با این بخش از بودجه هم انضباط بخشی کنیم، به دست نیاوردیم. در حال حاضر به سامانبخشیِ ماده ۱۶ پرداختهایم و هزینهکرد از محل آن را دستهبندی کردیم و «حمایت از نهادهای مدنی»، «حمایت از نهادهای ورزشی»، «حمایت از نهادهای حاکمیتیِ تأثیرگذار در امور شهرداری» و. . . را ضمن آن دیدیم تا دست شهرداری در هزینه کردن از محل این ماده باز نباشد. مثلاً طبق سقف مشخصی به نهادهای حاکمیتی پرداختی داشته باشد تا تقویت نهادهای مدنی و سندیکاهای شهری هم از این مسیر لحاظ شود اما دربارۀ ماده ۱۷ هنوز این فرصت دست نداده است.»
آنچه در پیوستار هزینهکرد ماده ۱۷ مشاهده میشود، تناقض میان رویکرد و حوزۀ اجراست. رویکردی که از حمایتدهی به نیازمندان میگوید و اجرایی که در حمایت لَنگ میزند و در مقابل سیل درخواستهای شهروندی در رابطه با دریافت کمک مالی، کیسهای خالی را نشان میدهد.
به نظر میرسد در این بین در وهلۀ نخست باید قرائت مدیران شهری را از «افراد درمانده و در راه مانده» و نحوۀ شناسایی این اشخاص دانست. زارع دراینباره بیان کرد: «نمیتوان انکار کرد که مشکلات در جامعۀ ما بسیار زیاد است و اگر بخواهیم پاسخگوی تکتک مسائل معاشی مردم باشیم، با موارد کثیری در هرروز مواجه میشویم. قانونگذار سقف ماده ۱۷ را مشخص کرده و گفته از بودجههای جاری حداکثر تا درصدی (متغیّر است) در قالب ماده ۱۷ منظور شود، بنابراین امکان حمایت از شهروندان نیازمند تحت بودجۀ این ماده، محدود است.»
اما در این بین، یک نکته را باید مدنظر داشت تا وقتی اختیار ماده ۱۷ ضمن سازوکار فعلی در دست اعضای شوراست، زمینۀ فساد خرد و نیز بستر سهمخواهیهای مکرر نیز مهیا خواهد بود، اختیاری که رفتهرفته باعث سلب اعتماد عمومی نسبت به این نهاد مردمی میشود. رئیس کمیسیون برنامهوبودجه، حقوقی و نظارت و تحول اداری شورای شهر کرج در این خصوص اظهار کرد: «دقیقاً این موارد نباید به شورا بیاید و بایستی در شهرداری حل شود. شهردار اختیار دارد تا پنج میلیون تومان از محل ماده ۱۷ به فرد نیازمند پرداخت کند. به نظر من سازوکار هزینهکرد ماده ۱۷ باید در شهرداریها به وجود بیاید. عوض اینکه انرژی و زمان شورا برای پاسخ گفتن به موارد ماده ۱۷ صرف شود، بایستی کارگروهی در شهرداری تشکیل شود تا مستمندان را شناسایی کند. این پروسه باید به شهرداری رود؛ چون اجرای بودجه در اختیار شهردار است و کار شورا نظارت بر اجراست.»
زارع در پاسخ به اینکه: «آیا این تعلّل به خاطر خلأهای قانونی است؟» گفت: «نه! هیچ گیرودار قانونی ندارد و فقط باید پروتکلی طراحی شود. درواقع شهردار باید آییننامهای بنویسد و طبق آن به این قبیل درخواستها در حدّ بودجه و اختیار شهرداری پاسخ دهد. به این مسئله نباید در راهروهای شورا پاسخ داده شود؛ چون هر عضو شورا در مواجهه با موارد آن، سلیقهای عمل خواهد کرد. بنابراین باید پروتکل داشته باشیم و بر مبنای آن سیستم بدهیم، کما اینکه آییننامۀ اجرایی منجر به شفافیت هم میشود.»
از سوی دیگر، در مسیر کانالکشی انضباطی این ماده، اولاً، اعضاء باید بیش از پیش درهای شورا را به روی فکرهای برونسازمانی و مستقل باز کنند؛ ثانیاً، شورا بایستی دستِ کمک خود را بهسوی کنشگران فرهنگی و اجتماعی در نهادهای مردمی دراز کند؛ ثالثاً، اعضای شورا میتوانند رسانهها را به کمک گرفته و نهادهایی که گلوی ماده ۱۷ و ۱۶ را گرفتهاند، معرفی نمایند.
صاحبان اصلی ماده ۱۷ مردماند که با شناسایی انجمنهای فعال شهر و نهادهای مردمی حامی، میشود این مادۀ سرگردان را در منزلی امن سامان داد و وارد پروسۀ توزیع عادلانۀ امکانات در میان کانونهای شهریِ مثمر ثمر در امر توسعه شد نیز دست رانت را تا حدودی کوتاه کرد. کانونهایی که هرچند تکیه به اریکۀ قدرت ندارند؛ اما بیتردید سرمایههای اجتماعیاند که «آینده» را خواهند ساخت. «زارع» نیز به این کاتالیزور تسریعکننده، نظر مثبتی دارد و میگوید: «نهادهای مردمی که بهطور مستقیم با مستمندان در ارتباطاند میتوانند کمککننده باشند. درواقع بهجای اینکه شورا و شهرداری خودشان وارد عمل شوند، بودجه به آنها اختصاص داده شود. امکان اعمال این نظر وجود دارد و میشود در تنظیم آییننامه به این مباحث نظر کرد.»
رئیس کمیسیون برنامهوبودجه، حقوقی و نظارت و تحول اداری شورای شهر کرج در پایان خاطرنشان کرد: «ما میتوانیم سمنها را توانمند کنیم، اعتباری برای آنها در نظر بگیریم و در عوض، مأموریتهای مشخصی از آنها بخواهیم؛ مثلاً ساماندهی کودکان کار در سطح شهر، حمایت از زنان بیسرپرست یا بدسرپرست. معتقدم یکی از روشهای تقویت نهادهای مدنی هم همین است. ضمن ماده ۱۶ نهادهای مدنی تقویتشده و در کانال ماده ۱۷ به کارگزار و تسهیلگران اجتماعی تبدیل میشوند.
میتوانیم حتی حلقههای واسط در این مسیر را بازتعریف کنیم؛ مثلاً نهادی که متناسب با شرح وظایف شهرداری و شورا باشد، ۱۰۰ عضو رسمی و فعالیت مستمر داشته باشد، در این صورت شهرداری مکلّف میشود به آن کمک کند. در ماده ۱۷ هم بیتردید حلقههای واسط بین مجری ماده ۱۷ و بدنۀ ضعیف اجتماعی از منظر اقتصادی میتواند به مدیریت شهری در رابطه با ترمیم آسیبهای اجتماعیِ برآمده از فقر کمک کند.»
